关键词  城市化；民生；农民 

　　城市化直接产生的最重大的民生问题，是因城市化而失去土地的农民的民生问题。城市化是走向现代化的必由之路，随着经济社会的大变革、大开放、大发展，中国城市化高速推进，在城市扩张中，农村土地征用力度越来越大，农民失去土地进入城市的越来越多，农民以离开世世代代赖以生存的土地为代价，成就了城市不断发展的空间需要，被城市化的农民在城市化过程中贡献巨大。失去土地将被城市化为城市居民的农民，不仅希望能得到对土地公平合理的补偿，更希望能够获得和城市人一样的民生保障和改善，希望能获得适合自己的工作机会，希望通过社会保障支撑起未来的生活。

　　一、史鉴审视：关键是怎样对待被城市化的农民

　　城市化将是中国在21世纪面临的第一大挑战，无论是从规模还是从速度来看，中国的城市化都是人类历史上最伟大的工程。根据联合国预测，到2030年全世界将有60%以上的人口生活在城市中。中国城市化已进入加速发展阶段，到2030年也可望达到60%左右的世界平均水平。中国的城市化被2001年诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨称为是与美国的高科技发展并列的，将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题之一。城市化已经成为事关中国发展全局的大问题。

　　整个世界的发展史表明，城市化是经济社会发展的必然趋势，是人类社会进步的重要标志。从世界城市化进程来看，1800年，全世界的城市人口只占总人口的3％，近代机器大工业和社会化大生产的出现，资本主义生产方式的产生和发展，涌现出众多新兴的工业城市和商业城市，开始使得城市人口迅速增长，城市人口比例迅速上升。城市化让越来越多的农民离开土地走进城市成为市民，这是世界历史视野内规律性的现象，任何一个国家都有这样的过程，问题的关键是怎样对待失去土地走进城市的农民。

　　从整个世界经济发展的历史来看，英国是世界近代早期大规模工业化、城市化最早、最快的国家。在早期资本主义的英国，大量农民失去土地是在大家都很熟悉的圈地运动中开始的。英国工业化的市场动力主要来源于国际贸易的扩大，特别是羊毛纺织品在海外贸易中很好销，使得毛纺织业迅猛发展，羊毛的需求量增大，市场上的羊毛价格猛涨，所以需要养大量的羊，建大量的纺织厂，于是就有了圈地运动，把农民从土地上赶出去，就有了大家很熟悉的羊吃人运动。英国的圈地运动从15世纪70年代开始一直延续到18世纪末，结果使全英国一半以上的土地都变成了牧场。大批土地圈起来了，大量的羊养起来了，大批工厂建起来了，却没有人愿意进工厂干活。因为工业化之前的欧洲，农民生活十分悠闲，据记载，当时欧洲农民一年中只有三分之一时间在劳动，竟然有204天的时间在过节，这204天的节日是农民为了打发时间发明出来的。英国农民悠闲惯了，不少失去了土地的英国农民宁愿流浪、行乞、打短工或依靠亲友的资助，也不愿意到当时工资极低、条件极差、一天工作18个小时的血汗工厂去干活。于是，那时的英国政府将失去土地进城流浪的农民视为流浪汉和懒汉，通过血腥立法严惩不愿意去血汗工厂干活的失去土地进入城市的农民，禁止他们到处流浪。1531年法令和1536年法令规定，所有健康的成年人，一旦被发现乞食，要被剥光衣服，绑在马车后，游街示众，同时鞭打至流血为止，然后遣返原籍。1547年通过的惩治流浪汉法令规定，所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉。如果健康流浪汉被捕，罚做两年奴隶，在胸上烙个“V”记号；如果逃跑将判终生为奴，胸上烙个“S”记号；再次逃跑将被判处死刑。1572年伊丽沙白执政时期，英国颁布的法令规定，凡年龄在14岁以上的流浪者被抓到要遭受猛烈的鞭打，并用圆周1英寸的灼铁烙穿耳朵的软骨，并永远打上“游惰者”的烙印；有主人者须为主人服劳役一年；第二次被捕的流浪、游荡或乞食者将判死刑，除非有人愿意雇佣他为奴两年；第三次被捕者将无可赦免地被判死刑。失去土地的农民就这样被强行赶进了工厂，成为最初的工人阶级。我们可以看到，根据生产力发展的客观需要实现土地的大规模集中，推动英国工业化、城市化，是具有重大历史作用的。但是，圈地运动中土地所有权和使用权的变更是以不公平的交易、欺诈甚至暴力实现的，圈地运动成了对农民的掠夺，早期的资本主义英国，对待工业化、城市化进程中的农民是非常血腥非常残酷的。这样一段黑暗的历史，不但受到了马克思主义猛烈的批判，即使以现代资本主义的观点来看，同样是非常可耻的。事实上，随着经济社会的发展，英国政府逐步认识到进城流浪农民的问题，是由社会转型所带来，并不是农民的过错。惩罚不如疏导，要进行疏导，首先要进行救济。英国政府对待工业化、城市化进程中的农民从惩罚、救济、“济身”，到创造就业机会、建立从“摇篮到坟墓”的福利制度，基本保障了失业工人和贫民的利益，一步一步地为社会转型和经济发展铺平了道路。

　　中国工业化和城市化过程中同样有大量的失去土地而进入城市的农民，据估计，目前全国失去土地或部分失去土地的农民数量累计可能高达5000—6000万人。社会主义中国如何对待在城市化进程中失去土地而进入城市的农民？以史为鉴，社会主义中国是重蹈早期资本主义英国血腥的覆辙，还是走出自己独特的道路？

　　近代早期英国圈地运动对中国城市化的警示意义在于，中国城市化必须一方面遵循世界城市化的共同规律，另一方面更重要的是要彰显出社会主义中国鲜明的个性。针对城市化中农民作出的巨大贡 献，针对城市化对农民民生的重大影响，中国城市化中必须解决好农民城市化民生问题。城市化有两个最基本的内容，一是把农村用地转化为城市用地，二是把农村人口转化为城市人口。城市化不仅仅简单地是城市地域规模的扩展，城市人口的增加，更重要的是，城市化是社会经济活动方式根本的变化。把农村用地转化为城市用地容易，把农村人口真正融入城市成为城市人则是一个长期的历史过程，最重要的是要让进入城市的农民的生存条件、生活方式、生活质量等方面实现城市化，也就是让进入城市的农民的民生保障和改善真正实现城市化。

　　城市化的过程是一个不可逆转的社会变迁过程，把农民民生真正纳入到城市民生中来，是城市化的重要内容。这里面临的问题是原来以农业为生的农民除了种地技能外大多缺少文化、缺少资金、缺少技能，进入城市面对当前技术工种多元化、专业化的要求，对劳动力市场的适应能力差，在现代工业面前表现为弱势。土地被征用后，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，失去土地进入城市的农民收入水平呈下降趋势。造成农民城市化民生状况下降的原因很多，其中最基础的原因，是在征地过程中给予农民的补偿太少，很难保证城市化农民的基本生活。过去很长一段时间内，我们的征地补偿是低水平的、不全面的。突出表现为征地费用与土地拍卖价格的差距巨大。征用土地用的是计划经济手段，而出让土地用的是市场经济手段，计划和市场的差价有人估计累计至少有2万亿元，城市化农民对国家工业化和城市化的贡献是非常巨大的。一项全国性调查结果显示，土地被征用后，46%失去土地的农户年人均纯收入下降。失去土地进入城市的农民生活消费支出却有增长，消费中商品性消费比重增大，除了一点补偿费以外，缺少其他收入来源，这是农民失去土地进入城市面临的最突出的问题。

　　针对被征地农民的问题，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》有这样一句话，“提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。” 探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，关键是要通过重建失去土地进入城市的农民创造收入的能力和机会，解决好农民城市化民生。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森认为贫困来源于贫困人口创造收入的能力和机会的贫困，获取收入能力受到剥夺以及机会的丧失，个人能力的不足直接导致其不能获得足够的社会资源，丧失了发展的权利和机会，最终不可避免地陷入贫困。低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部因素，疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成贫困人口收入能力丧失的不可忽视的因素。土地对于农民来说具有生产资料和意外保障、养老保障等多重功能，农民失去土地后，失去了原有依靠土地创造收入的能力和机会，如果没有适应城市工业的劳动技能，特别是如遇到重大疾病等，就必然成为新的贫困人口。还有许多失去土地进入城市的农民缺乏理财概念，在拿到政府的征地补偿费后，没有长远打算，往往在短期内就把有限的土地征用款统统花光，提前享受，坐吃山空，有的甚至将土地征用款用作赌资，相当一部分人生活从此变成困难，个别家庭会落到生活无着落的困境，他们中一部分人将成为没有土地、没有资金、没有生活保障的贫困人口。

　　党的十七大《高举中国特色社会主义伟大旗帜　为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》报告中明确提出，“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。”“要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。”民生问题是促进社会和谐的关键，在不同的时代条件和社会背景下民生有着不同的具体内容，在当今中国民生主要涵盖基本生存所需要的制度和条件，包括最低生活保障、社会救济、基础性社会保障、义务教育、基础性公共卫生、基本住房保障；基本的发展机会和发展能力问题，包括充分就业、基本的职业培训、公平合理的社会流动渠道以及与之相关的基本权益保护；从长期来看，还有促进生活质量全面提升的福利。中国改革发展正在从新的历史起点出发，要实现党的十七大提出的加快推进以改善民生为重点的社会建设，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题的任务，具体到在城市化中就是要在全面谋划、全面改善全体人民民生状况的同时，着力加快推进以保障、改善民生为重点的农民城市化，着力解决好农民城市化民生中的学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居问题，特别是让相对困难的城市化农民的生活得到更大的改善。

　　1．基础性工程：农民城市化民生的就业援助和就业培训

　　就业是民生之本，按理说，城市化在给进入城市的农民带来现代城市文明的同时，也为进入城市的农民提 供了许多现代工业化和城市化的就业机会。但是，一方面是城市就业压力的增大和劳动力就业市场竞争的日趋激烈，另一方面进入城市的农民就业技能、职业素质、文化基础、经济条件、信息沟通、长期生活在农村等多种因素的制约，不少进入城市的农民仍处于就业方式不适应状态，对在城市就业无论是心理准备还是技能准备都很不充分，要找到一份合适的工作实在不容易。因此，保障、改善农民城市化民生应着重于就业和职业技能培训，让城市化农民变被动为主动。江苏省各级政府积极发挥扶持作用，为城市化农民搭建就业援助和培训平台。

　　南京市江宁区为了让10万多城市化农民尽快成为城市就业者，政府免费组织就业培训并对每个城市化农民提供三次免费推荐就业服务，对其中年轻有文化的，政府统一组织职业技术培训推荐上岗，对年龄偏大、文化层次较低、无一技之长的40、50及特困家庭的城市化农民，政府专门成立了劳务队，还通过购买岗位等方式，开辟环卫、绿化、物业、保安等公益性岗位安排就业。江宁区结合企业用工需求和群众就业意向，有针对性地举办叉车驾驭、钳工、电子工、计算机操作、电焊工、水电工、车工、缝纫洗烫等技能培训班30多期，免费培训城市化农民2400多人次。学员经过考试和特种技术考核后领取毕业证书，优先推荐到企业就业。有针对性的免费技能培训提升了城市化农民的就业本领，提升了城市化农民就业成功率和企业满意度，在政府免费培训就业的推动下，江宁区的城市化农民经培训就业率达80%以上。

　　2．提升性工程：农民城市化民生的自主创业扶持

　　创业是财富之源，创业已成为江苏省农民城市化民生保障改善的重要推动力。帮助进入城市的农民就业是“找饭碗”，那么引导进入城市的农民创业就是“造饭碗”。 造饭碗，就是引导进入城市的农民成为创业主体，唤醒他们的创业意识，鼓励他们自主创业，提升城市化农民创造收入的能力和机会。江苏省积极引导城市化农民转变观念，让城市化农民靠城市吃饭，围绕城市服务做文章，宜工则工，宜商则商，主动适应市场经济的变化，鼓励扶持他们自主创业。

　　淮安经济开发区通过送技术、送政策、送资金、送门路，积极为城市化农民破解创业难题。淮安开发区规划了农民创业园，出台了进园的相关优惠政策，让100多户有能力的城市化农民入园发展。对农民创业资金短缺的问题，淮安经济开发区组织金融机构大力宣传相关融资品种，为城市化农民办理小额贷款。淮安经济开发区还成立担保公司，为农民创业提供更加优惠、便捷的资金服务。

　　泰兴市把扶持引导创业作为解决城市化农民就业问题的重要举措，采取创业培训、小额贷款、税费减免、租金优惠等扶持措施，鼓励城市化农民积极创业，并为城市化农民举办专场创业项目推介会，第一场创业项目推介会就有1200多名有创业愿望和创业能力的城市化农民前来寻找创业致富项目，64个投资小、回报快的项目由城市化农民相中并实施创业，在政策帮扶下，泰兴市近千名城市化农民成功创业。

　　3．积累性工程：农民城市化民生的资产性长效收益

　　在城市化的进程中，江苏省原来农村集体所有的一些厂房被拆除、农民的住宅被拆迁。为此一些乡镇提出了“乡镇靠税金、村级靠租金、农民靠股金”的发展思路，积极引导各行政村用土地补偿费进行社会化投资。在分配建设用地时，首先为村集体留足部分土地，农民以征地资金入股，让土地补偿费得到最大限度的增值，不断增加集体积累，壮大集体经济，提高城市化农民收入水平。在尊重农民愿望，征求农民意见的基础上，通过乡镇成立土地股份合作社、土地基金会等组织，将征用土地得到的补偿安置费集中进行资本运作，而不直接发给被征地农民。这些征地补偿安置费，主要用来在成型的工业小区投资建造标准厂房、在成熟的商贸区购买铺面等搞对外租赁。租金作为经营收益，实行保底分红加浮动分红的分配方式，每年年底各村民小组按实际被征地面积，领取固定分红回报，再分配到人；有的将征地补偿安置费分成若干股份，年终按当年获取收益、股权比例进行分配，再具体量化到每个农民，使农民获得长期稳定的收入。通过这种方式，保证了乡镇、村级、农民收入同步增长。在城市化进程中，农民在变为市民之后，“入股”成为“股民”，以此将集体资产的所有权明晰量化，回归到农民，从而开辟一条财源，实现城市化农民长期稳定的收益保障。另外，在解决城市化农民住宅问题时，为城市化农民提供多套房屋，形成出租收入。城市发展伴随着大规模的人口流动，流动人口进城总是需要有落脚之地，对于城市化农民而言，适应上述市场需要，出租房屋已经成为他们一笔稳定的收入。

　　无锡新区旺庄街道各村征土资金除了用于城市化农民安居就业外，主要用于街道统一规划的40万平方米标准厂房建设和6万多平方米商业门面房建设出租。近年无锡新区标准厂房和商业门面房大受追捧，租金逐年提升，旺庄街道征土资金增值率也随之大为提高，据测算，近6年增值达到30%，城市化农民共享到了资产增值的长期效益。由此而来的福利享受，使得以前从乡里搬到城里去的旺庄人，现在又争着从城里迁回旺庄，仅群星社区近年就有30多户原住户回归。

　　4．保证性工程：农民城市化民生的基本保障机制

　　土地是农民的最后的保障，因此，当我们在征用农民的土地时，也要从最后保障的角度来安置好城市化农民民生的基本保障依靠。对年龄男40岁、女35岁以上的城市化农民，应该承认这样的事实，在大多数地方，他们都已经很难找到可以持续地维持家庭生计的工作岗位，他们的养老不能因为城市化失地而无依无靠。

　　高新区自1992年开发建区以来的十多年间，区域的被征地农民数量13.3万多人，约占全区原籍人口的65%，其中被征地劳动力有8万多人。随着全市经济社会的快速发展和城乡社会保障整体水平的不断提升，特别是近年来，城镇退休职工养老金标准的大幅提高，征地保养待遇标准与城保退休待遇的差距越来越明显。为进一步实践科学发展、保障改善民生，实现城乡统筹发展、协调发展，2008年，苏州高新区由区级财政一次性投入16亿元，用于推进全区被征地农民基本生活保障与城保“并轨”工程，从根本上解决历年来被征地农民到达国家法定退休年龄后的养老保障问题。按照被征地农民的征地时间，对2008年1月1日以后和以前产生的被征地农民分别实施“新办法”和“并轨”办法，采取一次性补贴或逐年补贴的方式，连同其本人已经参加城保的缴费年限，补足城保缴费，使区域所有劳动适龄被征地农民达到国家法定退休年龄时，参保人员人人能够享受不低于苏州市城镇职工社会保险的最低养老保障水平，在基本底线上真正实现了农民城市化民生的保障和改善。

　　作者简介系中共苏州市委党校经济管理教研室副主任