【裁判要点】

本案的核心法律问题在于，当事人以“申请行政机关履行法定职责”为名，实质是请求对已超过法定最长复议申请期限的行政行为进行重新处理，并继而以行政机关不履责为由申请行政复议的，应认定为规避行政复议申请期限，行政复议机关及人民法院对该复议申请及后续诉讼请求均不予支持。

1. “申请履行法定职责”性质的认定：当事人向行政机关提出的申请，虽名为“履行法定职责”，但若其核心诉求是要求行政机关对既往的、已生效的行政行为（如本案中的土地登记发证行为）进行审查、确认或撤销，则其实质并非单纯的履职申请，而是旨在启动对原行政行为的重新处理程序。

2. 行政复议最长申请期限的适用：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，因不动产提出的行政复议申请，自行政行为作出之日起超过二十年的，行政复议机关不予受理。本案中，被诉请重新处理的土地登记行为最迟于2001年作出，至当事人2025年申请复议时已远超二十年最长期限，依法已不得通过行政复议程序寻求救济。

3. 规避复议期限行为的认定：当事人在针对原行政行为的直接复议申请已超期限的情况下，转而采用“申请履责——复议不履责”的路径，其根本目的仍是挑战原行政行为的合法性。此种做法构成了对法定行政复议申请期限的规避，不应获得法律支持。

结论：本案确立了对于以形式上的履职申请掩盖对超期行政行为重审实质的请求，法律不予保护的规则，明确了行政复议申请期限制度的刚性约束力。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）鲁行再1239号

上诉人（原审原告）孟某雷，男，1976年4月21日出生，汉族，住山东省临沂市莒南县。

被上诉人（原审被告）临沂市人民政府，住所地山东省临沂市。

负责人隽新阳。

上诉人孟某雷因诉被上诉人临沂市人民政府驳回行政复议决定一案，不服山东省临沂市中级人民法院（2025）鲁13行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2024年12月20日，孟某雷通过EMS邮寄方式向莒南县人民政府提交《履行法定职责申请书》，以（2019）鲁1327民初5005号案件法院裁定与其林权字第16号林权证存在权属争议的第三人宅基地权属证件的四至登记、用地面积、对应位置等均与用地事实不符，可证实第三人的上述权属证件均与孟某雷不存在权属争议为由，要求莒南县人民政府“确认（2019）鲁1327民初5005号案件中第三人使用的证件是他人他地之证与原告林权证在权属上无关联性……确认孟某雷的林地是被河西村委侵权擅自流转。”莒南县人民政府于当日签收该邮件。2025年3月10日，孟某雷以莒南县人民政府未履行法定职责违法为由，向被告提出行政复议申请。2025年3月17日，被告依法予以受理原告提出的行政复议申请，向原告邮寄送达《行政复议受理通知书》、向莒南县人民政府送达《提出行政复议答复通知书》《行政复议申请书》副本。被告审理完结后，于2025年5月16日作出《行政复议决定书》，于同日向原告邮寄送达、向莒南县人民政府送达。

另查明，2020年8月18日,山东省莒南县人民法院作出（2019）鲁1327民初5005号民事裁定书，就孟某雷林地家庭承包户与被告临沂临港经济开发区朱芦镇朱芦社区村民委员会、第三人孟某阵、孟某合、孟某堂、孟某增林业承包合同纠纷一案裁定驳回原告孟某雷林地家庭承包户的起诉，该民事裁定书中载明:“本院经审查认为，原告代表人孟某雷提供盖有莒南县人民政府印章、载明时间为1982年的林权证一份，该林权证载明户主为其父孟某相（孟某相已于多年前死亡），并载明了四至范围，原告主张1990年至2000年，该林地被原朱芦镇河西村村委会转给了孟某阵、孟某堂、孟某增、孟某合四户用于农用住房建设，莒南县人民法院院依法追加孟庆阵、孟某堂、孟某增、孟某合为第三人参加诉讼，第三人孟某阵、孟某堂、孟某增、孟某合分别提供了莒南集用（1993）字第17—24—517号、莒南集建（93）字第17—24474号、莒南集建（93）字第17—24477号、莒南集用（1993）字第17—24—476号集体土地使用证各一份，证明对以上土地拥有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。根据以上规定，原告孟某雷林地家庭承包户与第三人对案涉土地存在争议，第三人提供的集体土地使用证又来源于行政批准，因在民事案件中法院无权对行政机构就土地使用权的审批的合法性作出审查，应按土地使用权争议由政府部门按土地权属争议处理，该争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围，案涉争议土地未经政府部门处理，人民法院不能确定案涉争议土地使用权的权属，在该情形下，孟某雷林地家庭承包户以基于对该争议土地拥有使用权而向被告主张权利，属于主体不适格。”

2024年10月11日，莒南县朱芦镇人民政府向申请人作出《信访处理意见书》（编号：＊＊＊＊＊），就申请人于2024年8月9日反映的在朱芦镇河西村承包的林权字第16号林地于1993年被莒南县人民政府与国土局错误登记并盖章侵犯承包权一事，经调查后告知孟某雷对其主张不予支持。2024年11月20日，莒南县人民政府作出莒南政信复撤字〔2024〕81号《孟某雷信访事项复查意见书》，以孟某雷反映的土地使用权争议纠纷以及林地承包权证的有效性问题属于应当通过行政程序解决的事项，不属于信访事项复查范围为由，决定撤销上述莒南县朱芦镇人民政府于2024年10月11日作出的《信访事项处理意见书》（编号：＊＊＊＊＊）。

案涉“林权字第16号《林权证》”公章显示为“莒南县人民政府”，盖章时间为1982年，户主为孟某相。案涉孟某阵、孟某堂、孟某增、孟某合的《集体土地使用证》证号分别为莒南集用（1993）字第17—24517号(证载姓名孟某振，填证日期2001年12月9日)、莒南集建(93)字第17—24474号（填证日期1993年7月20日）、莒南集建（93）字第17—24477号(填证日期1993年7月20日)莒南集用(1993）字第17—24476号（证载姓名孟某和，填证日期2001年12月9日）。

原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。本案中，根据查明事实，莒南县人民政府为孟某阵、孟某堂、孟某增、孟某合四户颁发的集体土地使用证的土地登记行为最迟为2001年12月9日，至2021年12月9日均已超过二十年的最长复议申请期限。原告就其家庭承包户1982年的林权字第16号《林权证》所涉林地被河西村村委错误划给孟某阵、孟某堂、孟某增、孟某合四户作为宅基地用于农用住房及道路建设为由，向莒南县人民政府提交《履行法定职责申请书》，要求“确认（2019）鲁1327民初5005号案件中第三人使用的证件是他人他地之证与原告林权证在权属上无关联性……确认申请人的林地是被河西村委侵权擅自流转”，其虽名为申请履行法定职责，实为要求莒南县人民政府对上述土地登记行为进行重新处理，其继而又以莒南县人民政府不履行法定职责为由向被告申请行政复议。由此看出，原告在上述土地登记行为已超过最长复议期限的情况下，又以莒南县人民政府不履行法定职责为由申请行政复议，实际上仍是针对已超过申请复议期限的行政行为申请复议，以此规避行政复议申请期限，被告据此驳回其行政复议申请，符合法律规定，并无不当。被告收到原告的行政复议申请后，经受理、审查等程序决定驳回原告的行政复议申请并向原告邮寄送达，复议程序亦无不当。

综上所述，原告孟某雷的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孟某雷的诉讼请求。

上诉人孟某雷不服原审法院判决提起上诉，其主要理由为：原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决及复议决定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人临沂市人民政府未向本院提供书面答辩意见。

原审期间各方当事人提交的证据材料已随电子卷宗移送本院，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的相关事实。

本院认为，孟某雷以其家庭承包户1982年的林权字第16号《林权证》所涉林地被河西村村委错误划给孟某阵、孟某堂、孟某增、孟某合四户作为宅基地用于农用住房及道路建设为由，向莒南县人民政府提交《履行法定职责申请书》，要求“确认（2019）鲁1327民初5005号案件中第三人使用的证件是他人他地之证与原告林权证在权属上无关联性……确认申请人的林地是被河西村委侵权擅自流转”，其虽名为申请履行法定职责，实为要求莒南县人民政府对上述土地登记行为进行重新处理，其继而又以莒南县人民政府不履行法定职责为由向被上诉人申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定，因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。本案中，根据原审法院查明事实，莒南县人民政府为孟某阵、孟某堂、孟某增、孟某合四户颁发的集体土地使用证的土地登记行为最迟为2001年12月9日，至2021年12月9日均已超过二十年的最长复议申请期限。因此，孟某雷在上述土地登记行为已超过最长复议期限的情况下，又以莒南县人民政府不履行法定职责为由申请行政复议，实际上仍是针对已超过申请复议期限的行政行为申请复议，以此规避行政复议申请期限，被上诉人依照法定程序，在法定期限内驳回孟某雷的行政复议申请，符合法律规定，程序合法，并无不当。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。孟某雷的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人孟某雷负担。

本判决为终审判决。

审判长　　李莉军

审判员　　王修晖

审判员　　陈　晖

二〇二五年十二月十一日

书记员　　李　倩